Federalismo fiscale: per la Corte dei Conti si corre il rischio di un aumento della pressione tributaria

Torno ad occuparmi di federalismo fiscale. L'argomento ha tenuto banco nella giornata di ieri in una audizione del Presidente della Corte dei Conti, Tullio Lazzaro, sul Ddl 1117 in materia, appunto, di federalismo fiscale, al Senato della Repubblica.Di Lazzaro ha ammonito che con il federalismo fiscale disegnato dal ddl di delega attualmente all'esame del Parlamento si corre il rischio di determinare un aumento della pressione fiscale, in particolare per quanto riguarda l'Irpef. Grazie al professor Roberto Franzé posso offrire ai miei visitatori uno stralcio (il capitolo 5) dell'intervento del Presidente. Ovviamente qui si parla principalmente delle regioni a statuto ordinario. Chi fosse interessato al testo completo può inviarmi una mail.

L'intervento si divide in sei parti: 1 Premessa - 2 Architettura istituzionale - 3 La sostenibilità macroeconomica - 4 La sostenibilità operativa - 5 Chiarezza e certezza nel nuovo assetto del sistema tributario e 6 Le attività di controllo.

5. Chiarezza e certezza nel nuovo assetto del sistema tributario
5.1. Il sistema di finanziamento degli Enti territoriali configurato dal disegno di legge delega comporterà una profonda trasformazione del sistema tributario, con lo spostamento di rilevanti quote di gettito IRPEF dal centro verso la periferia. Ciò naturalmente implica una serie di rischi che vanno opportunamente contrastati.
Un primo rischio è che il "reticolo" dei principi e delle prescrizioni che animano il disegno di legge delega porti, non già, come si vorrebbe, ad una riduzione, ma ad un aumento della pressione tributaria ed in particolare dell’imposizione personale sui redditi, insieme ad una forte dilatazione del ricorso alla perequazione, in ragione del ruolo centrale assegnato nel finanziamento del federalismo fiscale all’IRPEF, nonostante la sperequata distribuzione del suo gettito sul territorio nazionale.
Un altro rischio è che le ipoteche che interessano la base imponibile e la conseguente frantumazione del gettito, oltre all’effetto – scontato - di ridimensionare il gettito erariale, finiscano con l’intaccare le finalità redistributive tradizionalmente assegnate all’imposta personale sul reddito. L’aumento del ruolo delle addizionali, la previsione di un’aliquota riservata o di una riserva di aliquota e la possibilità di intervenire sulla struttura dell’imposta modificando i parametri impositivi (aliquote e base imponibile) si potrebbero risolvere nella sterilizzazione del principale strumento di politica fiscale oggi a disposizione del governo centrale.
Attenzione va anche prestata all’eventualità che lo spostamento a livello sub-nazionale dell’effetto di progressività dell’imposta:
- ingeneri distorsioni sul territorio nazionale e incentivi, in relazione ad aliquote differenziate sui redditi locali e ad un certo grado di mobilità dei contribuenti, spostamenti verso realtà a più contenuto prelievo;
- intacchi il funzionamento di istituti di controllo tributario (redditometro) e della spesa sociale (ISEE), basati in larga parte su indicatori di capacità contributiva riconducibili alla struttura IRPEF.

5.2. Rischi non minori sono altresì quelli connessi all’aumento della complessità, della scarsa trasparenza del sistema.
In verità, tra i criteri direttivi generali ai quali si devono informare i decreti legislativi che dovranno dare concretamente attuazione ai fini indicati dalla legge delega, l’articolo 2, comma 2, opportunamente indica la semplificazione del sistema tributario e la razionalità e la coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso. Anche la lettera c) dell’articolo 5 (nel prevedere che, per una parte rilevante dei tributi di loro competenza le Regioni possono, con propria legge, non solo modificare le aliquote nei limiti massimi d’incremento stabiliti dalla legislazione statale, ma anche disporre esenzioni, detrazioni, deduzioni e speciali agevolazioni) richiede che vengano fatti salvi gli elementi strutturali dei tributi stessi e la coerenza con il principio di semplificazione.
Paradossalmente, tuttavia, l’assetto del nuovo sistema tributario che viene delineato dal disegno di legge appare fortemente esposto al rischio di introdurre proprio nuove complicazioni ed incoerenze. In ogni caso il quadro che emerge dal disegno di legge si presenta quanto meno con evidenti caratteristiche di oscurità e di incertezza.
Il problema si pone ancora una volta soprattutto per l‘IRPEF sulla quale si interviene in vario modo prevedendo:
- riserve di aliquota ed addizionali per il finanziamento da parte delle Regioni dei livelli essenziali delle prestazioni (lettera m dell’articolo 117, comma 2, della Costituzione);
- concorso dell’addizionale regionale IRPEF al finanziamento delle spese non riconducibili al vincolo costituzionale;
- compartecipazioni ed addizionali per le funzioni fondamentali dei Comuni;
- compartecipazioni per le funzioni fondamentali delle Province.
Il sovraccarico sull’IRPEF è ulteriormente evidenziato dalla previsione dell’articolo 7, lettera a), secondo cui il fondo perequativo a favore delle Regioni con minore capacità fiscale per abitante viene alimentato, fra l’altro, anche da una quota dell’addizionale regionale all’IRPEF, la cui aliquota d’equilibrio deve essere stabilita "sul livello sufficiente ad assicurare al complesso delle Regioni un ammontare di risorse tale da pareggiare esattamente l’importo complessivo dei trasferimenti soppressi".
L’articolazione è, come si vede, ampia e puntuale. Ma altrettanto evidenti risultano i margini di incertezza e di indeterminazione che vi sono connessi. Così come essenziale appare l’esigenza di evitare che la principale imposta del nostro sistema tributario rischi, per la molteplicità delle chiamate in causa e in assenza di adeguati meccanismi di raccordo, di trovarsi sostanzialmente sottratta a qualsiasi effettiva possibilità di una gestione coerente.